Alliance Geostrategique

Dans un discours prononcé mercredi 3 mars à la Kansas State University, l’amiral Mullen, Chairman of the Joint Chiefs of Staff des forces armées américaines, s’est dit favorable à un meilleur contrôle de l’usage de la force. Son propos faisait notamment référence aux appuis-feux aériens et aux tirs d’artillerie, alors que les conditions d’obtention de ces derniers ont été relevées durant l’Opération Moshtarak dans le sud afghan.

Cette déclaration n’est pas vraiment surprenante dès lors qu’on prend en compte les réorientations stratégiques intervenues l’année dernière, notamment les consignes de restriction de l’usage de la force données par le général McChrystall. Conscient de l’effet médiatiquement et stratégiquement désastreux des dommages collatéraux, le commandent de la FIAS avait notamment exigé une limitation des frappes aériennes. Mais le fait que ce soit le Chairman of the Joint Chieff of Staff qui le dise semble confirmer une intégration par le haut des effets politiques de la force ce qui, au vue de la culture stratégique américaine, ne va pas de soi. Rien de très neuf donc. Depuis le FM 3-24 Counterinsurgency (2006), la contre-insurrection suppose en effet d’accepter le risque de court terme comme relevant d’une nécessité opérationnelle qui garantira, à plus long terme, la disparition progressive de l’insurrection.

Fort heureusement, Mullen ne s’est pas limité à cette déclaration. Plus étonnamment, il considère que les forces armées américaines ont aujourd’hui atteint une telle puissance qu’elles constituent un acteur de la politique étrangère des États-Unis : « U.S. foreign policy is still too dominated by the military, too dependent upon the generals and admirals who lead our major overseas commands, and not enough on the State Department ».

Mullen exprime donc également ses inquiétudes face au retrait de la diplomatie, alors que le Department of Defense a dû prendre en charge presque seul les tâches civiles des opérations de stabilisation. Il conclut enfin que les futures interventions militaires américaines dans le registre de la contre-insurrection devront être conditionnées à un engagement parallèle des agences civiles.

Que peut-on retenir de ce discours ?

1) D’abord qu’une force armée ne peut pas/ne veut pas faire du nation-building, du moins intégralement. À la rigueur, la culture stratégique peut intégrer l’impératif de la force minimale. Pour autant, la politique maximale a ses limites. Il y a un moment où s’imposent la culture militaire et la légitimation des crédits budgétaires. De façon plus conjoncturelle, la déclaration de Mullen fait suite aux déclarations du Secrétaire à la Défense Robert Gates sur une “militarisation rampante” de la politique étrangère américaine.

2) Au-delà, ce discours renvoie à vieux débat dans la réflexion stratégique américaine : celui des relations civilo-militaires. Une culture politique libérale reposant sur les checks and balances et l’autorité intellectuelle d’ouvrage comme The Soldier and the State de Samuel Huntington (1957) ont eu une influence forte sur les relations civilo-militaires. Traditionnellement, on constate ainsi une prégnance de l’autorité civile sur la compétence militaire : le pouvoir civil décide de l’utilisation de la force armée, des objectifs, tandis que la sphère militaire prend en charge la conduite concrète des opérations. Bien que ce modèle n’exclut pas des remises en cause (Doctrine Powell dans sa dimension civilo-militaire et, plus récemment, “révolte des généraux” contre Rumsfeld en 2006), il constitue une tendance forte de la culture stratégique américaine.

3) Mais j’y vois une autre interprétation possible : les rivalités internes au Department of Defense. Hypothèse : Mullen contesterait à demi-mot les Unified Combattant Command qui, contrairement à lui, disposent d’un commandement opérationnel. S’il a son mot à dire sur le recrutement, la formation, la réflexion doctrinale et les programmes d’acquisition tout en disposant du statut légal de conseiller de l’exécutif pour les questions militaires, il n’a pas d’autorité sur la conduite des opérations. Le Secrétaire d’État Clinton ayant récemment appelé à plus de Soft Power, Mullen pourrait très bien utiliser cette déclaration comme vecteur d’un rééquilibrage des équilibres internes au Department of Defense.

4) Enfin théoriquement, le discours de Mullen montre bien que la formulation de la politique étrangère n’est pas réductible à celle des décideurs, en l’occurrence le chef de l’exécutif. D’autres acteurs individuels ou administratifs interviennent directement ou par l’influence qu’ils exercent sur le processus décisionnel. Ce qui fait dire à Valerie Hudson qu’étudier ce processus revient à disqualifier le postulat classique d’un État unitaire incarné dans un chef du pouvoir exécutif capable de saisir toute la situation et de prendre sa décision sur la base d’une analyse rationnelle. Dans Foreign Policy Analysis, elle note ainsi : « The humans involved in the Cuban missile crisis, for example, were not unterchangeable generic rational utility maximisers and were not equivalent to the states that they served » (p. 6).

Sur ce point, Graham Allison avait bien relevé en 1971 les effets des décisions prises par McNamara,  la Navy, l’Air Force, la CIA, l’Armé Rouge ou les services de renseignement soviétiques sur le déroulement de la crise des missiles de Cuba, tout en soulignant l’importance des routines organisationnelles et des marchandages bureaucratiques dans la formulation d’une politique étrangère.

Romain Lalanne